（一）是否具有原告主体资格

对于国有土地上房屋征收过程中承租人的行政诉讼原告资格，实践中有一定争议。一种观点认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人。因此，一般而言，承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为此类案件行政诉讼的原告。对于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权的，由于征收的对象是房屋所有权，承租人既不能针对房屋征收决定，也不能针对房屋征收补偿决定提起诉讼，和房屋出租人的相关争议一般应通过民事途径解决。

另一种观点认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。换言之，公民、法人或者其他组织只要与被诉行政行为有利害关系，其就具有原告主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款第二、三项之规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括“因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿”、“因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”。在房屋征收补偿案件中，通常而言，补偿的对象是被征收人，即房屋的所有权人，承租人与征收补偿行为不具有利害关系，因而不能成为行政诉讼的适格原告。但如果承租人在租赁的房屋上有难以分割的添附，且以其所承租房屋依法进行经营活动，那么在该房屋被征收时，对于承租人提出的室内装修、机器设备搬迁、停产停业等损失，依法应予考虑，此时承租人与征收补偿行为之间应视为具有利害关系，可以作为原告提起诉讼。

纵观历年的司法审判，审判机关的裁判思路也有个转变的过程，逐渐从第一种观点转变为第二种观点，最近几年的最高院司法裁判已形成统一观点，即肯定承租人能以自己的名义，在某些情况下具备诉权，提起行政诉讼。

（二）提起行政诉讼的条件

根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，提起行政诉讼的需具备一个重要条件，即为“有利害关系”。所谓“有利害关系”，最高院在(2020)最高法行再110号再审案件裁定中认为，可以理解为被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响，且起诉人无法通过其他有效方式寻求救济。在房屋征收补偿案件中，一般而言，只有房屋所有权人才与征收行为和补偿行为有利害关系，可以针对征收行为或者补偿行为提起行政诉讼。房屋的市场化承租人通常并不与补偿行为有利害关系，其可以通过民事诉讼解决其与房屋所有权人之间的房屋租赁合同纠纷，并按照法律规定和租赁合同的约定来解决所租赁房屋上的添附以及因征收而造成的停产停业损失的补偿或赔偿问题。但是，补偿义务主体在知道或者应当知道存在房屋承租人且承租人具有独立的补偿利益后，既不在其与房屋所有权人签订的安置补偿协议或者作出的补偿决定中给付上述独立的补偿利益，也不另行与承租人签订安置补偿协议或者作出补偿决定解决上述独立的补偿利益问题，则房屋承租人有权以自己名义主张上述独立的补偿利益。

上述案例中对存在租赁关系不存在争议，非案件争议焦点。但不可否认征收时存在租赁关系，也是判断“有利害关系”的要件之一。不是案涉房屋的合法承租人，与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为此类案件行政诉讼的原告。

（三）行政实践中的建议

了解司法裁判要义，不仅对行政部门的征收工作具有很好的指导作用，而且对房屋产权人和承租人的权利保护也指引了路径。行政征收追求效率，如果任何纠纷都寻求诉讼程序予以解决，将严重影响征收搬迁进度，造成项目延后，公共利益受损，如何在协商阶段切实化解矛盾，解决纠纷，既是行政机关也是房屋产权人和承租人最乐见其成、也是最高效的方法。最高人民法院行政庭耿宝建法官在《法律适用》上建议：市县级政府、房屋所有权人、承租人对相关补偿金的分配无法达成一致的，除了房屋本身价值补偿可以直接支付给房屋所有权人以外，与承租人密切相关的装饰装修补偿、搬迁费用、临时安置补偿以及停产停业损失补偿等，可以考虑先予提存，并引导所有权人与承租人通过协商或者民事诉讼的方式解决补偿金分配问题。一些地方结合被征收人和承租人的具体情况，将装饰装修补偿、搬迁费用、临时安置补偿以及停产停业损失补偿直接补偿给承租人的做法，也具有一定合理性。

就此，宁波市司法局和宁波市中级人民法院召开的2021年宁波市行政复议和行政审判专题联席会议，也采纳了此建议，相关条款对本市规范国有土地上房屋征收与补偿工作的开展具有很强的实践操作性。会议纪要明确对出租经营的非住宅房屋，房屋产权人与承租人之间对征收补偿事宜没有约定的，房屋征收部门应当在签订补偿协议时组织房屋产权人和承租人就搬迁费、临时安置费、停产停业损失、装修价值等补偿事项进行协商，协商一致的，应当在补偿协议中载明房屋产权人与承租人之间已另行达成协议的意思表示。

协商不成的，房屋征收部门应当先行留存该部分补偿费用，并在补偿协议中明确待协商一致后再行发放。愈合理期间仍无法协商一致的，建议通过民事诉讼、仲裁等途径解决，房屋征收部门根据相关结果，发放该部分补偿费用。

这样的指引，既尊重了当事人的意思自治，合理保护权利人的权益，又提高行政效率，形成了一个双赢局面。

房屋征收会涉及两个法律关系，一个是房屋征收部门与被征收人的征收补偿法律关系，另一个是出租人（房屋所有权人）与承租人的房屋租赁合同关系。承租人和房屋所有权人之间属于房屋租赁民事法律关系，承租人主张的装饰装修、停产停业、搬迁费等损失，自然可以通过民事途径向房屋所有权人主张。

由于房屋征收行为出租人在租赁合同未到期的情况下向承租人单方解除合同，承租人租用房屋进行生产经营活动必然会因出租人的解除行为提前离场受有实际损失，依据合同法基本原则，房屋租赁合同因国家征收而终止，国家基于公共利益对房屋进行征收，不需要被征收人同意，征收行为不能为一般民众避免和克服，因此，基于公共利益的征收应当按照不可抗力处理。根据合同法的规定，因不可抗力不能履行合同的，应当按照不可抗力的影响，部分或全部免除责任。

由于房屋征收行为属不可抗力，双方对合同的解除都没有过错，不管是由出租人或者承租人一力承担损失都不公平，对于遇到因房屋征收合同解除时对装饰装修、停产停业、搬迁费等损失，人民法院的裁判思路是：有约定的，从约定；没有约定的，基于公平原则考虑，房屋所有权人在获得征收补偿款后应当适当补偿承租人的损失。至于补偿金额的确定，因为承租人并非征收补偿协议当事人，不能依据该协议直接取得协议中约定的相关补偿，且根据相关征收政策，例如一次性搬迁和临时安置费、停产停业损失补偿费等补偿补助费用系按照房屋评估价值的固定比例折算，并不代表搬迁、停产停业损失的实际费用，故不能根据征收补偿金额直接认定原告的损失，但可参照征收补偿金额，结合案件具体情况酌情确定。人民法院原则性意见是：在还原征收补偿款的本质后依照其原本的权利主体进行分配。本文以浙江省宁波市为例，检索相关案例，分类梳理人民法院对待补偿费用分配审理口径如下:

可见，司法实践中人民法院或多或少均会支持承租人分得一定的补偿费用，但补偿费用的多少完全取决于承租人的举证，证据的收集显得至关重要。因此承租人在租赁期间应注意留存相关凭证，以便全面举证。

虽然承租人可以通过行政和民事诉讼主张权益保护，但这仅是一种事后处理机制，要合理平衡房屋征收模式下房屋所有权人、承租人双方利益及其与行政机关之间的法律关系，仍需加强承租人权益保护机制研究。