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美国《涉疆法案》解读及应对建议

一、《涉疆法案》的背景


2021年12月23日,美国《维吾尔强迫劳动预防法案》(Uyghur Forced Labor Prevention Act,下称“《涉疆法案》”)经总统签字后正式出台,于2022年6月21日正式生效实施。该法案系基于美国《1930年关税法》第三百零七条(19 U.S.C. 1307)禁止从外国进口任何部分或全部以强迫劳动形式生产的商品规定。


为了配合《涉疆法案》的落地和实施,强迫劳动执法小组(“Forced Labor Enforcement Task Force”)依法收集公众意见,召开听证会,与商务部长等商讨后于6月17日向国会提交《防止进口在中国境内开采、生产或制造的强迫劳动商品战略》(Strategy to Prevent Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China, 下称“《配套战略》”),作为《涉疆法案》的合规操作指引。该《配套战略》细化了《涉疆法案》的内容,完善了相应执法程序,但同时提高了对新疆乃至中国相关供应链的限制。


根据《涉疆法案》,美国海关发布《美国海关与边境保护进口操作指引》(U.S. Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers,下称“《操作指引》”),作为《配套战略》的一部分,主要目的系为美国进口商对自身供应的商品供应链进行尽职调查、物料追溯和供应链管理等提供程序性的参考和依据。


二、《涉疆法案》的主要内容


《涉疆法案》设定了“可反驳的推定”(“rebuttable presumption”)如下:商品被美国海关认定为部分或全部在中国新疆地区开采、生产、制造或者来自于《涉疆法案》实体清单所列的实体或商品,则将被禁止进入美国,除非美国海关和边境保护局局长认为,进口商有清晰并令人信服的证据(clear and convincing evidence)能够证明该商品不存在任何“强迫劳动”的情形。实际上该证明标准极为严苛,要求案涉商品的每个部分、形成案涉商品的每个环节都不存在强迫劳动。


根据美国海关近年针对涉疆产品签发的暂扣令等相关信息,强迫劳动执法小组依照《涉疆法案》的规定,将相关实体及商品具像化,在《配套战略》列举如下:(备注:以下各个表格中文翻译仅供参考)


01


新疆地区以所谓“强迫劳动”形式进行的全部或部分开采、生产或制造的任何商品实体清单;


A list of entities in Xinjiang that mine, produce, or manufacture wholly or in part any goods, wares, articles and merchandise with forced labor  

Baoding LYSZD Trade and Business Co., Ltd. 

保定市绿叶硕子岛商贸有限公司

Changji Esquel Textile Co., Ltd. (and one alias : Changji Yida Textile)

昌吉溢达纺织有限公司

Hetian Haolin Hair Accessories Co., Ltd. (and two aliases: Hotan Haolin Hair Accessories; and Hollin Hair  Accessories)

和田浩林发饰品有限公司

Hetian Taida Apparel Co., Ltd. (and one alias: Hetian TEDA Garment)

和田泰达服装有限公司

Hoshine Silicon Industry (Shanshan) Co., Ltd. (including one alias: Hesheng Silicon Industry (Shanshan) Co.) and subsidiaries

合盛硅业股份有限公司及其子公司

Xinjiang Daqo New Energy, Co., Ltd. (including three aliases: Xinjiang Great New Energy Co., Ltd.; Xinjiang Daxin Energy Co., Ltd.; and Xinjiang Daqin Energy Co., Ltd.)

新疆大全新能源有限公司

Xinjiang East Hope Nonferrous Metals Co., Ltd. (including one alias: Xinjiang Nonferrous)

新疆东方希望有色金属有限公司

Xinjiang GCL New Energy Material Technology, Co., Ltd (including one alias: Xinjiang GCL New Energy Materials Technology Co.)

新疆协鑫新能源材料科技有限公司

Xinjiang Junggar Cotton and Linen Co., Ltd.

新疆准噶尔棉麻有限公司

Xinjiang Production and Construction Corps (including three aliases: XPCC; Xinjiang Corps; and Bingtuan) and its subordinate and affiliated entities

新疆生产建设兵团及其附属单位


02

与新疆政府合作招聘、运输、转移、容留、接受新疆维吾尔族、哈萨克族、吉尔吉斯族等少数民族劳动力的实体清单;


A list of entities working with the government of Xinjiang to recruit, transport, transfer, harbor or receive forced labor or Uyghurs, Kazakhs, Kyrgyz, or members of other persecuted groups out of Xinjiang

Aksu Huafu Textiles Co. (including two aliases: Akesu Huafu and Aksu Huafu Dyed Melange Yarn)

阿克苏华孚色纺有限公司

Hefei Bitland Information Technology Co., Ltd. 

(including three aliases: Anhui Hefei Baolongda Information Technology; Hefei Baolongda Information Technology Co., Ltd.; and Hefei Bitland Optoelectronic Technology Co., Ltd.)

合肥宝龙达信息技术有限公司

Hefei Meiling Co., Ltd. (including one alias: Hefei Meiling Group Holdings Limited)

合肥美菱股份有限公司

KTK Group (including three aliases: Jiangsu Jinchuang Group; Jiangsu Jinchuang Holding Group; and KTK Holding)

今创集团股份有限公司

Lop County Hair Product Industrial Park

洛浦县发制品产业园

Lop County Meixin Hair Products  Co., Ltd.

洛浦县美馨发制品有限公司

Nanjing Synergy Textiles Co., Ltd. 

(including two aliases: Nanjing Xinyi Cotton Textile Printing and Dyeing; and Nanjing Xinyi Cotton Textile)

南京新一棉纺织印染有限公司

No. 4 Vocation Skills Education Training Center (VSETC)

和田再职业技能教育培训中心

Tanyuan Technology Co., Ltd. 

(including five aliases: Carbon Yuan Technology; Changzhou Carbon Yuan Technology Development; Carbon Element Technology; Jiangsu Carbon Element Technology; and Tanyuan Technology Development)

碳元科技股份有限公司

Xinjiang Production and Construction Corps (XPCC) and its subordinate and affiliated entities

新疆生产建设兵团及其附属单位


03

由上述两个表单中的实体部分或者全部开采、生产或者制造的商品清单(可理解为“禁止进口商品”);


A list of products in Xinjiang that mine, produce, or manufacture wholly or in part by entities

Aksu Huafu Textiles Co., (including two aliases: Akesu Huafu and Aksu Huafu Dyed Melange Yarn)

阿克苏华孚色纺有限公司(纺织品、服装)

Baoding LYSZD Trade and Business Co., Ltd. 

保定市绿叶硕子岛商贸有限公司(服装)

Changji Esquel Textile Co., Ltd. (and one alias : Changji Yida Textile)

昌吉溢达纺织有限公司(纺织品;服装)

Hefei Bitland Information Technology Co., Ltd. (including three aliases: Anhui Hefei Baolongda Information Technology; Hefei Baolongda Information Technology Co., Ltd.; and  Hefei Bitland Optoelectronic Technology Co., Ltd.)

合肥宝龙达信息技术有限公司(计算机零件;电子)

Hefei Meiling Co., Ltd. (including one alias: Hefei Meiling Group Holdings Limited)

合肥美菱股份有限公司(电子产品)

Hetian Haolin Hair Accessories Co. Ltd., (and two aliases: Hotan Haolin Hair Accessories; and Hollin Hair Accessories)

和田浩林发饰品有限公司(电子产品)

Hetian Taida Apparel Co., Ltd. (and one alias: Hetian TEDA Garment)

和田泰达服装有限公司(服装)

Hoshine Silicon Industry (Shanshan) Co., Ltd. (including one alias: Hesheng Silicon Industry (Shanshan)  Co.) and subsidiaries

合盛硅业股份有限公司及其子公司(硅石产品)

KTK Group (including three aliases: Jiangsu Jinchuang Group; Jiangsu Jinchuang Holding Group; and KTK  Holding)

今创集团股份有限公司(铁路运输设备)

Lop County Hair Product Industrial Park

洛浦县发制品产业园(头发产品)

Lop County Meixin Hair Products Co., Ltd.

洛浦县美馨发制品有限公司(头发产品)

Nanjing Synergy Textiles Co., Ltd. (including two aliases: Nanjing Xinyi Cotton Textile Printing and Dyeing; and Nanjing Xinyi Cotton Textile)

南京新一棉纺织印染有限公司(纺织品,服饰)

Tanyuan Technology Co., Ltd. 

(including five aliases: Carbon Yuan Technology;  Changzhou Carbon Yuan Technology Development; Carbon Element Technology; Jiangsu Carbon Element Technology; and Tanyuan Technology Development)

碳元科技股份有限公司(手持设备和汽车的触摸屏;其他类似产品、电子产品)

Xinjiang Daqo New Energy, Co., Ltd. (including three aliases: Xinjiang Great New Energy Co., Ltd.; Xinjiang Daxin Energy Co., Ltd.; and Xinjiang Daqin Energy Co., Ltd.)

新疆大全新能源有限公司(多晶硅,包括太阳能级多晶硅)

Xinjiang East Hope Nonferrous Metals Co., Ltd. (including one alias: Xinjiang Nonferrous)

新疆东方希望有色金属有限公司(多晶硅,包括太阳能级多晶硅)

Xinjiang GCL New Energy Material Technology, Co., Ltd. (including one alias: Xinjiang GCL New Energy   Materials Technology Co.)

新疆协鑫新能源材料科技有限公司(多晶硅,包括太阳能级多晶硅)

Xinjiang Junggar Cotton and  Linen Co., Ltd.

新疆准噶尔棉麻有限公司(棉花,加工棉花)

Xinjiang Production and Construction Corps (including three aliases: XPCC; Xinjiang Corps; and Bingtuan) and its subordinate and affiliated entities

新疆生产建设兵团及其附属单位(棉花和棉制品)

Yili Zhuowan Garment Manufacturing Co., Ltd.

伊犁卓万服饰制造有限公司(服饰)


04

从中国出口至美国第三类清单中商品的实体清单;目前该清单中无内容,相关机构会持续调查跟进以完成该类别清单。


05

基于“扶贫”、“对口支援”或其他政府劳动计划涉及所谓“强迫劳动”的项目,从新疆或与新疆政府/新疆生产建设兵团合作的主体处获取资源的实体和设施(亦包括新疆生产建设兵团)。


A list of facilities and entities, including the Xinjiang Production and Construction Corps, that source material from Xinjiang or from persons working with the government of Xinjiang or the Xinjiang Production and Construction Corps for   purposes of the ‘‘poverty alleviation’’ program or the ‘‘pairing-assistance’’ program or any other government-labor scheme that uses forced labor

Baoding LYSZD Trade and  Business Co., Ltd. 

保定市绿叶硕子岛商贸有限公司

Hefei Bitland Information  Technology Co., Ltd.

合肥宝龙达信息技术有限公司

Hetian Haolin Hair Accessories  Co., Ltd.

和田浩林发饰品有限公司

Hetian Taida Apparel Co., Ltd.

和田泰达服装有限公司

Hoshine Silicon Industry (Shanshan) Co., Ltd., and Subsidiaries

合盛硅业股份有限公司及其子公司

Xinjiang Junggar Cotton and Linen Co., Ltd.

新疆准噶尔棉麻有限公司

Lop County Hair Product Industrial Park

洛浦县发制品产业园

Lop County Meixin Hair Products Co., Ltd.

洛浦县美馨发制品有限公司

No. 4 Vocation Skills Education Training Center (VSETC)

和田再职业技能教育培训中心

Xinjiang Production and Construction Corps (XPCC) and its subordinate and affiliated entities

新疆生产建设兵团及其附属单位

Yili Zhuowan Garment  Manufacturing Co., Ltd.

伊犁卓万服饰制造有限公司

三、《涉疆法案》对国内企业的影响


首先,对位于新疆以及被列入清单的企业而言,对美直接出口将受到较大打击。除此之外,由于“部分”强迫劳动生产制造的商品被美禁止进口,这不仅意味着新疆与上述清单实体单位及其生产的产品无法直接出口至美国,所有包含新疆产品以及清单实体产品成分的下游产品也被禁止进口到美国,即使企业位于新疆之外甚至中国之外,也可能因产品包含新疆成分而被禁止进口。可以说《涉疆法案》的限制及影响延伸至整个供应链。


其次,于中国而言,新疆作为《涉疆法案》实体清单中“禁止进口商品”的重要原产地(例如,棉花产量占中国总量的84%),该地的商品或实体被美国禁止进口,将直接影响中国供应链的源头或其中重要环节。


另外,《涉疆法案》所要求的“可反驳的推定”(“rebuttable presumption”)证明要求极高,美国海关执法更加谨慎或从严,除非证据达到“清晰并令人信服”的高度,否则不会轻易放行。过高的证明标准要求合规范围从进口产品的最初原材料覆盖至最终商品的全链条,这意味着需要供应链上全部供应商配合才能完成,这在实践中很难实现,将导致“可反驳的推定”实际上无法反驳。且鉴于目前系该法案的首次执行阶段,即使有相应的文件可提交以反驳推定,但整个程序的时间会被拉长,将极大地影响国内企业在美国的市场占有份额与机会。


再者,《涉疆法案》中提到上述证明标准要求“进口商”予以证明,未赋予出口商独立的救济权,导致反驳推定或者申请例外之时只能依赖进口商。而对于进口商而言,省时高效完成商品进口工作为第一要义,过于繁琐的程序及较高的时间成本会严重影响其对于出口地及出口商的选择,因此更换出口商将成为美国进口商的更优选择,而中国出口商将陷入进退维谷之境遇。


最后,《涉疆法案》不仅会影响中国出口企业出口至美国的情况,还会影响连同美国周边国家,例如加拿大、墨西哥,对于中国出口企业及商品的态度。



四、《涉疆法案》的应对


根据《涉疆法案》的内容及要求,美国海关对进入美国市场的中国商品是否系“涉疆商品”,将以个案为基础独立审查,如果发现拟进口商品可能为“涉疆商品”或与《涉疆法案》实体清单的内容有关联,美国海关将对相关商品进行扣留并通知进口商,此时进口商可以作出如下选择:


01


向美国海关提供信息,用以表明“商品绝不可能落入《涉疆法案》的范围”,证明被扣留产品不存在上述所谓的联系(e.g.进口和投入完全来自新疆以外地区,与《涉疆法案》 实体清单无关),如果证明被接受,则商品将被放行(release);在美国海关作出批准“例外”决定的 30 天内,相关专员会向国会提交并向公众提供一份报告,公开相应支持“例外”的证据。

02


申请使用例外(exception),商品一旦被美国海关认定为系“涉疆商品”或者来自于《涉疆法案》实体清单实体,需要进口商提交相应的文件以达到符合“例外”的要求。“例外”要求同时满足下列条件:


(1)完全遵守《涉疆法案》第2(d)(6)条所称《操作指引》的要求,即进口商不会进口任何来自新疆乃至中国的存在全部或部分以所谓“强迫劳动”完成的商品(包含新疆成分均不可)。这一证明需生产商建立包括以下三方面在内的供应链合规体系:供应商管理,以选择优秀的供应商参与对美供应链;物料追溯,以证明产品各成分的来源,进而证明产品不含有强迫劳动成分;劳动合规,以证明无强迫劳动;


(2)能够完全且充分回应美国海关所有关于相关商品是否全部或部分以所谓“强迫劳动”形式生产的询问;


(3)能够提供清晰且具有说服力的证据证明相关商品不涉及强迫劳动。

03


在相关进口商品被扣留之后,立即向美国海关提交出口担保函,申请商品在被作出扣押或者没收决定前转出口至第三国或地区。

04


对已被作出扣押或没收决定的进口商品,向美国海关申请减轻处罚,并重新申请向第三国或地区转出口相关商品。具体规定参见《海关行政执法程序》(“Customs Administrative Enforcement Process”),本文仅作初步总结:


(1)在支付货币与扣押有关费用(如仓储费)以及在申请人签署无害协议(“Hold Harmless Agreement”)后,可免除没收(即归还被没收财产)。在许多情况下,包括根据19 U.S.C. 1595a(c)违反法律引进(或协助引进)商品,美国海关将在支付以下范围的金额后释放被扣押的财产:


a.初犯,存在减轻处罚的因素,无加重处罚的因素:支付被扣押货物的应税价值的10-30%;


b.有加重处罚因素的初犯或无加重处罚因素的二犯:支付被扣押货物应税价值的30-50%;


c.有加重因素的第二次犯罪或第三次/随后的犯罪:支付被扣押货物应纳税额的50-80%。


(2)关于任何没收案件的处理,在适用减轻因素的情况下,可以减少申请人必须支付的数额,每个因素存在的可减少标准金额的百分之十(10),但减少至多不超过标准金额的百分之三十(30)。特殊或额外因素可减免全部或大部分的标准金额。一般来说,减轻处罚的因素包括:


a.经验不足;


b.与美国海关合作,或自愿向其披露违法行为;


c.海关的疏忽;


d.与违规者的存在沟通问题((因语言障碍、精神状况或身体疾病)。