摘要：政府信息公开制度是信息时代民主与法制的重要内容，建立健全政府信息公开制度是保障公民人民主权、参与权和对政府的监督权的重要途径，从不同的角度分析，政府信息公开对民主、法制的建设以及公民权利的保障和提高政府机关行政效率都具有重大的意义。特别在当前政府信息公开己成为全球性的普遍趋势，由于历史、制度、社会、文化等多方面的原因，我国的政府信息公开起步较晚、发展较慢、尚未形成完备的制度，这对我国政治民主化、公民权利保障、社会经济发展、与国际的接轨等诸多方面产生不利影响，我国目前正在实施的政府信息公开制度将有助于上述状况的改变。本文首先阐述政府信息公开制度的相关理论及其作用，其次分析我国现行政府信息公开制度优缺点、背后原因，最后在借鉴国外先进经验的基础上，结合我国实践提出完善我国政府信息公开的对策。
关键词 政府信息公开；知情权；现状；对策
前 言
从2003年“非典”疫情的发生到2009年“甲型H1N1流感”的发生，足以展现我国自2008年《政府信息公开条例》实施以来政府在信息公开上越来越成熟。在推进法治化进程的今天，政府信息公开应引起理论界和实务界足够的关注,国外的立法经验和实践经验可以为我国政府信息公开制度提供有利的借鉴。虽然近年来全国各地都在开展政府信息公开制度建设，也取得了不少的成就，但与国外相比，我国政府信息公开制度还存在很多不足之处，无论是政府信息公开条例本身还是实践情况，与国家保障知情权、发展社会主义民主存在较大差距。因此，政府信息公开是一个具有重要法制意义和实践意义的课题。
1.政府信息公开制度的理论概述
1.1政府信息公开的含义
政府信息公开在我国还未形成统一的概念，不同的学者有着不同的界定。有学者认为政府信息公开是指行政法规、规章、行政决策、行政决定以及行政机关据以作出行政决定的有关材料、行政统计资料、行政机关的某些办事规则及手续等涉及行政相对人义务者，只要不属于依法应保密的范围，行政机关及其他有关机构都应向社会公布，任何公民、法人和组织均有权依法查询和复制。[1]也有人认为，政府信息公开是指行政机关通过公众便于接受的方式和途径将其利用公共资源、在行使公共权力过程中所获取的信息和情报，除法律明令应予保密的外，都公之于众，允许公民、法人和其他组织通过查询、抄录、下载、复印、阅读等形式了解、掌握和保存这些信息。其中以刘恒教授下的定义比较具有代表性：政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。
从以上可以发现，不同的学者从政府信息公开的主体、客体、方式等不同要素对政府信息公开的概念进行了界定，本人还是比较倾向于刘恒教授下的定义。
1.2政府信息公开制度的理论基础
一项制度的建立必定需要深厚的理论基础，政府信息公开制度的建立也有着深厚的理论基础,研究政府信息公开制度的理论基础，对于我们更好的了解政府信息公开制度和更好的完善政府信息公开制度有着重要意义。下文将从人民主权理论和知情权理论来分析其理论基础。
1.2.1人民主权理论
人民主权理论即主权在民，公民由于某种“公意”但不能亲自行使而由一个公共机构共同来行使权利，因此国家的权力来源于公民的权利，是公民赋予其行使的，它是近代随着新兴的资产者阶级对主权的要求而由英国的洛克、法国的卢梭等人提出来的。在这种自然状态下，缺乏明文规定的众所周知的法律，缺少一种保证判决执行的权力，于是人们互相订立协议(社会契约)把一部分天赋权利交给社会，由社会委托给立法机关或指定的专门人员，这样人们就进入了社会建立起政府。从洛克的表述上来看，人民由于某种需要，将自己的一部分权利交给立法机关或其它人来行使，从而最终形成了国家的权力，因此，国家的权力来源于人民的权利。法国的思想家卢梭在洛克的基础上再发展，形成了系统的人民主权理论。他认为，主权就是社会赋予政治体以支配其成员的绝对权力。主权不可转让，不可分割，主权者是一个集体的生命，只能是人民，即主权在民。国家基于这个社会契约，代表人民行使权利，其中“公意”是人民主权的核心，也是国家行使权力的前提。随后，法国著名宪法学家艾斯曼等学者在此基础上又进行了深一步的发展。
虽然这些学者们对人民主权内容的阐述不尽相同，但其共同点都是强调国家的权力来源于人民，人民才是国家和社会的主人。根据人民主权理论，政府有义务来保障人民权利和实现自由，实现政府信息公开，正是保障人民的知情权的重要前提。
1.2.2知情权理论
知情权是公民一项不可或缺的权利，是公民实现其他权利的前提。知情权(the right to know)又称“了解权”、“知悉权”，它有广义说和狭义说，一般认为它是自然人、法人及其他社会组织依法享有的知悉和获取与法律赋予该主体相关的各种信息的自由和权利。从各国的研究可以发现，公民的知情权是人民主权原则的必然要求，它作为一项宪法性的权利，各国也在宪法上或以其他形式予以确认，通常主要从国家负有公开信息的义务和保障公民知悉信息的权利两方面进行了规定。1791年在美国第一届国会上，詹姆斯.威尔逊提出“人民有权知道他们的代表正在做什么、己经做了什么”，首次提出了知情权的概念。 在我国2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。 很显然，我国也确认公众获得政府信息的权利是一项基本人权。
公民是国家的主人，要行使管理国家和社会事务的前提条件必须要知情，离开了知情权，公民参与国家事务就是一句空话，只有知情以后公民才能谈得上真正拥有了管理国家的权力。要求政府信息公开，增强透明度，正是对公民知情权的有利保障。
2. 我国政府信息公开制度存在问题的原因分析
2.1我国政府信息公开制度的现状
建立政府信息公开制度，无论从外部环境、社会价值还是政府改革需要来看，都是势不可挡、迫在眉睫。事实上，我国从上个世纪八十年代末就己经开始进行信息公开的相关制度建设了，到2008年《政府信息公开条例》的实施我国政府信息公开制度已经初见成效了，但成就往往与问题并存，我国政府信息公开制度仍然有很长一条路要走。
首先，政府信息公开初步上实现了法治化。在一些法律和法规上已经充分体现了政府信息公开的思想，如1995年颁布《行政处罚法》第四条明确规定了行政处罚的公开原则、2004年3月，国务院印发《全面推进依法行政的实施纲要》，把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容等。2008年《政府信息公开条例》的出台是具有里程碑意义的，它更进一步全面对政府信息公开制度进行了规范。
其次，新闻制度建设开始日臻完善。近年来，新闻发布和发言人制度在重大突发事件和时局问题上发挥着越来越大重大作用，从2003年SARS事件到2008汶川地震发生，足以证明新闻制度在政府信息公开上的进步。新闻发布制度，为公众第一时间了解相关政府信息提供了更为便利的条件，对保障公民知情权发挥着着越来越不可替代的重要作用。
最后，我国初步形成了政府网站体系。从有关调查中可以发现，无论从中央部委政府网站的普及率还是到地方政府网站的普及率都在上升，公众参与政府网站的建设也越来越积极，各级政府开始通过网站的渠道向公众公布政府信息，政府网站逐步成为公众日常查阅政府信息的主渠道，政府网站的信息公开逐步趋于完善。
2.2现行我国政府信息公开制度的问题分析
2.2.1我国政府信息公开的法律体系不完备
我国的政府信息公开制度在法律体系方面存在不少问题。首先，我国的政府信息公开制度的法律位阶较低，政府信息公开的立法定位于国务院法规的层面，只是以法规的形式出现并未上升到法律，并且没有具体的实施细则，导致不够具体而操作性不强。其次，在一些具体操作上与《档案法》和《保密法》相冲突，《保密法》是以保密为原则，以公开为例外的，而《条例》恰恰是以公开为原则，以不公开为例外的，并且在一些具体的规定上也有不同，如对“国家秘密”的界定等，这样使得政府信息公开在执行上受到很大限制。最后，法律规范的内容还不完善，《条例》在义务主体上还有遗漏，如一些公共企事业单位在提供一些公共服务同时也掌握着大量公共信息，理应也成为责任主体。除此之外，对于不予公开的事项，条例采用了概括式的立法模式，但对于哪些事项具体属于这个范畴，条例并未详细的列明，由于缺乏一个明确的判断标准，事实上赋予了政府极大的自由裁量权，另外我国的保密制度又对公开范围进一步的限制，从而最终侵害了公民的知情权。
2.2.2形式主义突出，公开的信息质量不高
我国政府信息公开制度是“以公开为原则，以不公开为例外”，其很关键的一个问题是如何最大限度的保障公民的知情权。目前《条例》的规定具有很强的弹性，各级政府往往都是“重形式，轻内容”，在公开的内容上都不同程度地过于抽象，或者只公布一些不得不公开的、大家都知道的信息，对一些实质内容和影响本部门利益的信息常常回避，与公众的信息需求缺乏互动性，形象主义严重。
目前各级政府都在推动电子政务工作的进程，但观察我国各级政府的网站就可以发现，大多省级的政府网站在政务及重大新闻发布比较及时，发布的信息也相对比较详实，但这些网站栏目设置往往雷同，网站的信息重复建设也较多，在线的服务功能差。往下到地方的政府网站，往往就是网站信息内容贫乏和空洞，网上的信息更新也不够及时，有些地方网站更是在登载的内容常常是重复别的媒体报道，仅仅只是在建形象工程而已。
2.2.3信息公开内容缺乏明确规定，具有很强随意性
《条例》在公开的内容上不够全面，行政机关具有很强的操作性。在不公开的内容上我国没有采取列举式而是采用了概括式，《条例》第十四条规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”对此也只是进行了简单的说明，这往往与《保密法》的有关内容相矛盾，在实践中如何去把握政府信息中的“国家秘密”仍存在很大问题，公开还是保密？这方面留下了很大自由裁量权。其次，《条例》对公开信息内容的准确性、真实性规范不够全面。《条例》的第二十五条第二款:“公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。”然而对行政机关公布的信息，政府公开的工作报告、财政预算与财政开支等内容的完整性和准确性就无从而知了，并且对上述方面相应的审查制度也不够完善，甚至在规定的公布之前所需要进行的审查，基本上也都是自己对自己的审查，缺乏公信力。
2.2.4责任追究机制不够完善，监督机制不健全
《条例》中对有关行政机关不依法履行政府信息公开义务的责任追究机制过于宽泛，《条例》的第三十五只是规定了对行政机关违反《条例》规定具有《条例》列举中的六项情形中的“情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”但是对于什么情况属于“情节严重”，又应当给于什么“处分”，《条例》并没有明确规定。由于没有明确的责任主体，对于找准谁是主要的责任主体有很大困难，同时没有明确责任内容，因此也很难把握责任追究的尺度。
政府信息公开在监督作用还不大，由于没有一个具体明确的考核验收的标准，很多单位部门还没将这同领导干部及公务人员的职位升降、奖惩直接挂钩，使得政府信息公开中很多重形式轻内容、重公开轻反馈现象依然存在。
2.2.5信息公开的手段和渠道较单一
当前我国政府信息公开的方式有主动公开和依申请公开两种方式，但基本上还是以主动公开为主的，其主要的渠道有：公告栏公布、报纸或期刊、电视、网站等等，但这些公开都是单方面的，其主动权都在行政机关一方，公开什么，是否公开，对什么人公开等等，都是由行政机关决定的，而目前普通的公民又缺乏请求权和强制公开的权利意识。同时，很多信息的公开范围往往主要局限在政府机关“内部公开”，外界普通公众一般很难去了解这些信息，加上目前尚未建立一个公众可以自由获取政府信息的经常性机制，更加显得政府信息公开的方式较为单一。
3.国外政府信息公开制度的现状及启示
3.1国外政府信息公开制度的现状
世界上最早建立信息公开制度的国家是瑞典，瑞典早在1766年就制定了《出版自由法》，这是世界上最早的一部新闻出版自由法。[7] 美国1966年制定了《情报自由法》，使公众的知情权得到具体落实，该法以后又经多次修改，与后来制定的《阳光下的政府法》、《隐私权法》、《电子情报自由法》等一起构成有关政府信息公开的法律体系。[8]并且其中的《情报自由法》现已经成为世界上政府信息公开方面最完备的法律之一。在拉美，很多国家也已认识到政府信息公开的重要性，纷纷把信息公开立法提上议事日程。如秘鲁宪法不但规定了获得个人信息的权利，而且也规定了一般性的获得政府信息的权利。[9]与中国有着相似文化背景的日本，从60年代开始，历经30多年，从条例到中央立法，终于也在19995月14日正式公布了《行政信息公开法》。下面将介绍比较典型的美国和日本在政府信息公开主体范围、公开内容和救济制度等方面实践做法。
3.1.1国外政府信息公开主体范围
从各国的立法来看，政府信息公开的主体一般主要是行政机关，但又不局限于此，还包括一些执行公共事务和国家公共权力的组织和团体，例如美国的“政府公司”、“政府控制的公司”：日本的“行政法人”、“特殊法人”、“设施机关”（如国立大学、教育研究机构）。此外另有一些国家甚至将议会和法院等都归入政府信息公开的主体范围中。
3.1.2国外政府信息公开的内容
目前大多数国家在政府信息公开上坚持以公开为原则、以不公开为例外的原则，确认了一般意义上的公民知情权，使得公开的信息范围日益扩大，对不公开信息有着严格的限制条件。同时，多数国家对不公开的内容采用了列举的方式，美国《自由法》规定，依据该法，除涉及国家安全、公民隐私、商业秘密等豁免提供的9项信息外，所有的政府信息均应公开。即使属于豁免公开的事项，政府机构仍然有权决定是否公开。”日本《信息公开法》第5条规定的不予公开的信息有:(1)有关个人情报(2) 有关法人信息（3）有关国家安全的信息(4)有关公共安全的信息(5)有关审议、研究的信息。
3.1.3政府信息公开的救济制度
纵观目前国外政府信息公开的救济制度，其主要由行政救济和司法救济两种模式组成。国外政府信息公开制度中出现的信息委员制度、行政专员制度和信息公开的行政复议制度，其实质上都属于是一种内部的救济机制。美国《自由法》中把行政复议作为司法救济的前置程序，日本的《信息公开法》也规定了行政复议制度，但其行政复议中包含有“政府信息公开审查委员会”是它的一大特色。而在司法救济方面，行政诉讼成为了各国在政府信息公开方面普遍采用的最佳方式，美国的《自由法》规定，于政府机构应当公开而没有公开的信息,以及政府机构拒绝公众的请求不予公开的信息,公众有权向法院提起诉讼。向政府机构提供秘密信息者,有权为阻止政府机构向第三方公开该信息向法院提起诉讼。【13】
3.2国外政府信息公开制度对我国的启示
通过以上美国和日本为例的政府信息公开制度的介绍，可以发现，目前国外政府信息公开制度已经作为一种先进的制度在不断完善，我国也可以从中借鉴一些有利经验。主要包括以下几个方面：
第一.从公开的主体上看，由于各国的国情有所不同，但确定政府信息公开的义务主体上有所差异，但为了尽可能保障公民的知情权，各国都努力在扩大政府信息公开的主体，通过比较一些国家的具体做法，可以给我国提供参考意见。
第二.从立法的内容上看，国外的政府信息公开制度规定的内容更加具体，更具有可操作性；在公开的方式上也比较到位，而不形式化。而我国在这方面规定相对比较宽泛，特别在不公开信息的规定上，这样导致操作性不强，从而影响实施的效果。
第三.从救济制度上看，美国在这方面的规定特别是它在程序上的规定很有借鉴，为了确保公民的知情权，它在立法的体系上设计了完善的救济体系。而我国向来倾向于“重实体，轻程序”，导致公民的权利受到侵害时，无处求诉，在这点上我国应该借鉴下美国的先进做法。
第四.应当要充分发挥民间组织的推动作用。国家在对政府信息公开立法时，往往会广泛吸收各种团体或公众的建议，在这点上日本开启了个成功的先例，日本自由人权协会、新闻界等团体对推动立法发挥了积极的作用。我国在政府信息的立法路径上与日本相似，都是首先发端于地方，所以我们可以借鉴日本的做法。
4．完善我国政府信息公开制度的对策探讨
4.1完善政府信息公开基本法律制度
4.1.1继续进一步，如何细化完善《政府信息公开条例》
尽管国务院已经出台了《政府信息公开条例》，但在具体的一些操作实施办法并未出台，为了进一步分清“保密”和“公开”，有必要出台相关实施细则对政府部分的具体操作进行规范。最高人民法院在2009年11月2日发布的《<关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定>意见稿》中列举了不予公开的六种情形，这一点上是很有实践意义的，应该予以采纳并实施。此外，应该通过细化《条例》的方式，对那些违反《条例》的法律救济机制进一步细化责任，把责任落实到位。
4.1.2加强政府信息公开的配套制度建设
政府信息公开制度的发展离不开相关制度的完善。首先，是与它有着紧密联系的保密制度，2010我国对《保密法》已做了修改，基本上反映了对世界主流价值“公开为原则、保密为例外”的尊重，并在努力不断扩大其改进的空间，希望在进一步的审议中能更完善。其次，应当对《档案法》以信息公开理念为指导，对它作进一步修改，严格规范行政机关在做出信息整理归档方面的限制。 再次，应当抓紧制定《新闻法》和《监督法》等相关法律。新闻媒体作为政府信息公开的重要方式之一，它的作用和地位也越来越重要。在《监督法》中，加强对行政机关的内部和外部监督，把政府信息公开纳入考核公务员中去，从而进一步规范他们的行为。
4.2拓宽政府信息公开渠道，推进电子政务建设
为保证公民、法人或者其他组织方便、及时获取政府信息，《条例》规定了多种政府信息公开的渠道。当前信息时代，信息公开的网络公开是最节省行政成本和方便快捷的方式，政府门户网站成了政府信息公开的主要渠道之一，因此政府网站的建设、运行的好坏，直接影响政府信息公开的效果。首先，围绕政府信息公开这个中心环节，主要实现个人办事、企业办事、表格下载、在线查询等网上办事功能。其次，对现有的网上政府信息进行整合，拓展网站内容管理功能，实现公民对政府部门的网上公开申请、政府部门在线更新公开信息，政府公开信息指南和目录的查询等功能。最后，提高政府信息网站工作人员的整体素质，更需要开发业务应用系统的专业人才。通过大力发展电子政务，积极地推进政府信息公开，切实的构建成一个绩效、透明、责任的政府。
4.3转变政府观念和增强公民知情权意识
4.3.1转变政府观念
资产阶级启蒙思想家卢梭在其著作《社会契约论》中指出:“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏;只要人民愿意就可以委任他们，也
可以撤换他们。【14】而我国长期以来“官本位”思想根深蒂固，在一些机关中弥漫着浓郁的封建性、权力性文化氛围，严重阻碍了政府信息公开制度建设的进程。
为了进一步完善我国政府信息公开制度，必须转变政府的观念。首先，政府部门的公务人员必须深刻认识到公开政府信息是一种义务和保障公民知情权的必要性，可以通过将公开政府信息同政绩和考核挂钩，从而来督促政府履行公开义务和转变思想观念。其次，提高政府及工作人员素质，使其树立全新的管理理念，消除特权意识和权力本位意识，同时还要提高依法办事的法律意识，使政府及其工作人员渐渐地形成公开政府信息是其义务的观念。最后，政府及其工作人员还需转变重保密而轻公开的观念，公开和保密看似对立的两个方面，只要政府部门处理得得当，就可以相互促进。
4.3.2加强普法宣传力度，增强公民知情权意识
由于多年的环境因素使得我国的公民权利意识不是很强，公民作为国家的主人，在政府信息公开制度建设中有着不可推卸的责任，并且这种责任在我国进行政府信息公开建设过程中发挥激励整合的作用。因此，通过加强普法宣传的力度，提高公民的民主意识，培养社会大众的知情权意识，从而使公民在知情权保障体系中占据主动地位，以一种更为积极的心态争取更多的知情权利，主动申请要求政府公开相关信息，并且当自己的权利受到政府侵害时，积极主动地寻求合法有效的救济途径。
4.4加强对政府信息公开的监督
一个完善政府信息公开制度不可缺少一个完善的监督，其监督主要包括内部监督、司法监督和社会舆论监督三方面。首先，就行政权力监督来看，从《条例》来看，其实施机构主要是上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门。约束的方式如上所述主要包括考核、评议、监督检查和审查年度报告、接受举报和行政复议。随着《条例》的实施，原先推行政府信息公开工作主导力量的国家信息化办公室逐渐退出，而新设立的部门却缺乏权威力量，这样导致自上而下的工作模式变得有点混乱，使得信息公开的监督保障机构也不明确，在这样的一种体制下监督本身就成了问题，所以在设立内部监督同时还应设立一下独立于各个政府的专职监督机构。其次，从司法监督来看，虽然《条例》规定了司法监督这种监督方式，但毕竟这不是法律，缺乏权威性。由此可以考虑制定《政府信息公开法》。除此之外，健全严格的法官遴选制度，提高法官的业务素质，促使法官全面了解政府信息公开的相关内容。最后，要完善政府信息公开的舆论监督机制，从当前的实际来看，媒体及舆论监督在推进信息公开方面发挥了重要作用，特别是对一些调查性报道，如三鹿奶粉事件，华南虎事件等，由于媒体的介入，这给政府和法院造成一定压力，对于推进政府信息公开可以起到积极作用。因此，要给予媒体更大的自主权和独立性，对有关政府信息公开的报道加大力度，作为推进信息公开的重大举措。
5.结论
近年来，我国政府积极推进信息公开，尤其是自《条例》的实施具有里程碑意义，与此同时，我国政府网站建设、新闻发布制度、公民参与情况等都取得了很大进步。本文针对在实践过程中出现的各种问题，在深入探讨这些问题基础上，总结国外政府信息公开的经验，来不断完善我国政府信息公开制度。
尽管我国政府信息公开制度在建设中遇到各种问题，但现在法治和政府信息公开已经成为世界发展趋势，相信在今后我国政府信息公开制度会越来越完善。
北京大成（宁波）律师事务所
张斌