【摘  要】排污权抵押贷款是指借款人以有偿取得的并以排污许可证形式确认的排污权为抵押物，向银行申请贷款的融资活动。我国部分地区已经进行了排污权抵押贷款尝试并取得了初步成果。随着《宁波市排污权有偿使用和交易工作暂行办法》的施行，本课题的研究将为宁波地区中小企业融资提供新的视角和借鉴。

【关键词】 排污权、排污权交易、排污权抵押贷款

排污权抵押贷款是一项主要面向中小企业的绿色信贷措施，在西方国家也被称为绿色抵押贷款（Green Mortgage）。该制度由浙江省嘉兴市在2008年率先推出，旨在解决中小企业融资难的问题，是一项缓解中小企业资金紧缺的创新之举，是创新环保管理机制和金融服务、缓解中小企业融资难的双赢结合。在《宁波市排污权有偿使用和交易工作暂行办法》开始施行的背景下，对本课题的研究将有一定的积极意义。

一、排污权抵押贷款的前提：排污指标有偿使用及排污权交易制度的建立

从本质上来讲，排污权抵押贷款是一种新型的排污权交易模式，[1]是排污权交易的一种延伸或拓展。排污权交易，亦称排污指标的有偿转让，是指排污单位在环境保护行政主管部门的监督管理下，以排污指标为标的进行交易。[2]排污指标实行有偿使用，通过购买取得且可以通过交易市场有偿转让，不仅使排污权成为企业的有价资产，而且使排污权从“沉睡的资产”成为企业的“流动的资产”。抵押物的流通变现能力，是银行信贷风险评估的重要内容，能够进行流通变现的资产，才可能被银行接纳成为抵押物。排污权的可交易可转让制度，保证了排污权作为抵押担保物变现能力及流通机制的顺畅。

排污权交易的理论和实践最早发端于美国。美国在1979年首先提出排污指标有偿转让制度，最初应用于空气污染防治领域。开始只限于同一工厂内不同排污口之间的调整，只要总量不增加，某一排污口多排一点或少排一点是可以容许的。后来，总量控制的范围不断扩大，允许在同一区域内不同工厂之间调整，在此基础上产生了排污权交易的构想。[3]

排污权交易制度在20世纪90年代初引入我国。1993年我国以太原、包头等多个城市作为试点，开始探索大气排污权交易。1999年我国以江苏南通和辽宁本溪两地作为最早的试点基地与美国签署协议，在中国开展“运用市场机制减少二氧化硫排放研究”的合作项目。2001年南通天生港发电公司与南通另一家大型化工公司进行了二氧化硫排污权交易，完成了我国第一例排污权交易。[4]

在国内，浙江省是较早试行排污权交易的省份。早在1997年，嘉兴市秀洲区环境保护、物价、财政3个部门就联合颁发了《秀洲区水污染物排放总量控制和排污权有偿使用管理试行办法》，2007年9月27日，嘉兴市人民政府印发了《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》，接着又编制了《嘉兴市主要污染物排污权交易办法实施细则（试行）》。2007年11月10日，国内首家排污权交易机构——排污权储备交易中心在嘉兴成立。随后，诸暨、邵兴等地区纷纷出台了排污权交易的相关规定，2007年底，原浙江省环境保护局下发《关于开展排污权交易试点工作的通知》，要求全省各市选择1个以上县（市、区）开展排污权交易试点。2009年3月2日，浙江省主要污染物排污权有偿使用和交易试点项目正式启动，浙江省排污权交易中心正式挂牌。2010年，浙江省11个设区市有9个已开展排污权交易试点，占总数的81%，该省90个县（市、区）中，已有17个县（市、区）开展了排污权交易试点，占总数的19%。[5]2013年1月20日，《宁波市排污权有偿使用和交易工作暂行办法》开始施行，宁波地区亦开始进入排污权有偿使用时代。我国排污指标的有偿使用、排污权交易制度的建立和发展，为排污权抵押贷款融资方式提供了制度基础和条件。

二、排污权抵押的合理性分析

尽管我国多地市已经开展了排污权担保贷款尝试，但排污权作为一种权利形态的排污权尚未获得立法上的承认，至于排污权担保贷款更没有任何法律依据。从我国现行的法律法规来看，尚无较高层阶的法律或法规对排污权做出明确定义。

法律实然层面对排污权规范的缺失，引发了学界对排污权性质的论战，在民法领域内主要体现为排污权是物权还是准物权的争论。持物权说的学者认为，排污权具有财产性、确定性、一定的排他性，是一种物权，且是派生于人类对环境的所有权的用益物权。[6] 持准物权说[7]的学者认为，排污权在排他性、客体的特定性方面不能达到传统物权的要求，排污权为准物权的一种。“因排污权以权利人对环境容量的使用和收益为权利内容，而不以担保债权的实现为目的。故排污权属于他物权；又因排污权与一般的用益物权在权利对象、行使方式、权利效力等诸方面存在着明显的不同，因此学者们一般将排污权定性为准物权”。[8]

 这种争论决定着在排污权上设定的担保物权属于权利抵押还是权利质押问题，权利抵押权与权利质权是权利担保的两种不同形式，有相同点也有不同之处。相同之处在于：作为担保的权利必须是所有权以外的财产性权利，且必须是能够以金钱来估价的权利，另外该权利必须是可以转让的权利，不能转让的权利之上不能设定担保。二者的不同之处在于：权利抵押是指以不动产他物权为标的而设立的抵押担保，权利质押是指以所有权和用益物权以外的财产权利为标的而设定的质权，即权利质押必须是所有权和用益物权以外财产权利，所有权和用益物权之上不能设定质权，必须是不违背质权性质的财产权,即这种权利必须能够实现“交付”之行为，不能实现交付之目的的不动产及不动产用益物权之上不能设定质权。[9]

我们认为，排污权是一种具有用益物权性质的权利。理由为：第一，排污权上设定权利质押有悖于排污权的设立之目的。在权利质押担保物权中，质权人、出质人均无权就担保物为使用、收益，质权设立后，担保物即被“沉淀”，若在排污权上设定质权的话，在移转权利的“占有”之后，排污权使用权人便无权对其行使使用权，债权人亦无法行使排污权，不能达到设立该权利之目的。相反，抵押是用益型担保，抵押设立后，抵押人仍可就担保物为使用、收益，可以达到通过设定担保促进环境保护、活跃经济、增进社会财富之目的，从而实现环境效益。第二，排污权担保贷款是指借款人须以有偿取得的《污染物排放许可证》形式确认的排污权为担保物，排污许可证在性质上属于行政许可，其根据来源于公法且以加强国家对排污的行政管理为目的，通常情况下，公权力机关颁发的行政许可都是禁止流转的，即意味着如果设定排污权质押的话，将无法完成转移交付。[10]第三，我国《物权法》第180条规定：“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产可以抵押。”法律、行政法规中并未禁止排污权抵押为在排污权上设立抵押预留了空间。而在《物权法》第223条却规定：“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利可以出质。”目前法律、行政法规中并未对排污权是否可以出质做出明文规定。在严格的物权法定主义之下，排污权在《物权法》第223条规定的权利质权中难觅一席之地。[11]2008年8月6日，嘉兴市环保局邀请浙江大学法学院、嘉兴学院经济学院、市人民银行、律师事务所等相关专家召开“排污权担保贷款座谈会”。各专家主要就排污权的属性、能否与商品一样进行抵押开展探讨。其中，法学专家表示：《物权法》第180条：法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”，如以排污权作为抵押，法律虽然没有明确的规定，但也不存在障碍，而且购买排污权的企业市通过合法的途径、合法的手段，获得了向环境排放污染物的一个权利，只要其具备资产的价值，就可以交易。[12]

事实上，目前出台的一些地方性法规对排污权担保贷款进行的定义都将排污权担保贷款界定为排污权抵押贷款，如浙江省诸暨市《诸暨市排污权抵押贷款管理办法（试行）》。该管理办法第二条规定：“排污权抵押贷款是指借款人以有偿取得的以《污染物排放许可证》形式确认的排污权为抵押物，在遵守国家有关金融法律、法规和信贷政策前提下，向贷款行申请获得贷款的融资活动”。嘉兴、绍兴、温州、山西等地的出台的规定也都与之相同。

三、排污权抵押贷款融资的地区实践及借鉴

排污权抵押贷款融资模式首创于浙江省嘉兴市。2008年9月28日，嘉兴市环保局与商业银行在博雅（嘉兴）酒店联合主办“嘉兴市污染物排放权证发放暨抵押授信签约仪式”。会上，市领导就排污权交易制度、创新金融产品等方面取得的新突破给予充分肯定，并向15家企业颁发《嘉兴市主要污染物排放权证》，其中5家企业与嘉兴商业银行签订2200万元的授信意向。嘉兴市环保局还与商业银行签订了《银政合作协议》。[13]

随后，浙江诸暨在2009年2月与中国人民银行诸暨支行联合发文，推出企业排污权抵押贷款制度。2009年3月，诸暨市“银企结对签约暨污染物排放权抵押贷款启动仪式”在会展中心二楼会议室举行，诸暨市农村合作银行、浦发银行、绍兴商业银行3家银行分别与当地16家企业签订了排污权抵押贷款授信协议，16家企业获得了5985万元的授信额度。[14]

目前，在浙江省已有诸暨、绍兴、温州等地先后制定了《诸暨市排污权抵押贷款管理办法（试行）》、《绍兴县排污权抵押贷款管理办法（试行）》、《温州市排污权抵押贷款管理暂行办法》，对排污权抵押贷款进行规范。截止2012年6月末，浙江省排污权抵押贷款余额已达10.4亿元，成为浙江省低碳金融创新的一项重要成果。[15]

在排污权交易制度建立的基础上，其他省市也在尝试排污权抵押贷款融资模式。山西省在2011年12月14日发布了《山西省排污权抵押贷款暂行规定》，该规定对排污权抵押贷款的用途进行了限制，贷款主要用于现有企业购买排污权或支付排污权有偿使用费、减少污染物排放的技术改造等生产经营活动，不得用于购买股票、期货等有价证券和从事股本权益性投资等。此外，湖南省为鼓励金融创新，拓宽企业融资渠道，优化配置环境资源，由省环保厅和省财政厅于2012年1月份联合发文，决定在湖南省长沙、株洲、湘潭 3 市开展排污权抵押贷款试点工作。[16]

浙江的嘉兴、诸暨、绍兴、温州等地以及山西和湖南等省在排污权抵押贷款融资业务上进行了有益尝试，业务创新与实践都已初具成效，但在实际的业务开展中仍存在诸多问题，以嘉兴地区为代表，排污权抵押贷款目前存在下列问题：第一，缺乏排污权抵押贷款的法律支持，排污权属性不明确。银行对排污权抵押贷款保持极其谨慎态度，排污权抵押贷款至今无法形成较大市场；第二，排污权处置困难，政府回购不确定。排污权抵押贷款的标的物价值风险是银行着重考虑的方面，当企业因经营不当或者其他原因关停时，回购价格会影响银行的风险控制和参与该业务的积极性；第三，排污权交易机制不完善，价值评估不合理；第四，银行缺乏激励与约束机制，业务推广难度大。[17]

尽管存在上述问题，但现阶段浙江省排污权抵押贷款业务仍在向前发展，特别是今年以来，随着浙江省一系列产业转型升级规划的深入推进，开办此业务的金融机构已从原来的城商行、农信社等地方中小金融机构拓展至国有、股份制等大型商业银行，贷款规模也迅速扩大。浙江省排污权抵押贷款的创新开展，对于企业节能减排、排污权交易和低碳金融发展等方面都具有十分积极的意义。

2013年1月20日，《宁波市排污权有偿使用和交易工作暂行办法》开始施行，宁波市开始实施排污权有偿使用和交易。根据宁波市公共资源交易中心的报告，截至2013年5月9日，在不到四个月的时间里，宁波地区已有8家企业向环保局购买排污权，成交总价为34516381元。[18]随着交易量的增加，一些中小企业可能因购买排污权，增加了一定的经济负担，造成流动资金紧张的局面，在中小企业融资日益艰难的今天，以排污权作为抵押物，设立排污权抵押贷款融资制度，不失为一种解决企业资金短缺困难的良策。

嘉兴银行对排污权抵押贷款业务积累了很多经验，可为宁波地区的银行施行排污权抵押贷款融资提供有益借鉴。这些经验主要包括：一是要以政府主导，理顺排污权抵押贷款双方的利益诉求。在嘉兴设计和开展排污权抵押贷款的过程中，政府相关部门起到了关键的推动作用。由于排污权作为抵押物，缺乏法律依据，并且在尚未建立起完善的排污权交易市场时，排污权价值评估缺乏依据，排污权处置十分困难，排污权抵押贷款风险较大。嘉兴市环保局通过承诺由排污权交易中心回购排污权，消除了银行的顾虑；二是要依托排污权交易中心，开展排污权抵押贷款业务。开展排污权抵押贷款业务的前提是排污权具有流动性（变现能力），而赋予排污权这种特性的是排污权有偿交易制度。实现排污权有偿交易的核心环节是建立统一交易的平台；三是在风险防范和补偿制度上要注意严格客户准入条件、要注意建立抵押物流动转让机制、要注意确定适当的排污权抵押折率抵御价格风险。[19]

如果制度设置得当、合理，或者正如嘉兴市环保局局长所言：“排污权抵押贷款不仅可有效解决企业在购买排污权之后的资金短缺问题，还可以顺利推进排污权交易，并促进企业开展节能减排工作。”[20]将形成一种企业发展、银行获利、有利环保的三赢局面。